Aportaciones Diplomaticas

La *OSCE, una desconocida de 30 años. ¿Posibilidad para México? ¡

*La Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa

Jorge Luis Hidalgo Castellanos.*

Embajada de México en Belice

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Si bien poco conocido en buena parte del mundo, incluyendo América Latina en general y México en particular, no es un organismo recientemente creado en la constelación de las organizaciones internacionales, aunque estrictamente tampoco es una organización internacional desde el punto de vista del derecho internacional. Se trata de una institución sui generis que nació en 1975 como un mecanismo de diálogo y que más tarde estableció instituciones permanentes que permitieran la continuidad de sus tareas, prescindiendo de un tratado internacional.  La OSCE es, sin embargo, una entidad cuyo objetivo prioritario es el establecimiento de un sistema de seguridad (con la particularidad de que no cuenta con instrumentos de orden militar, como la OTAN) basado en la cooperación entre los Estados Participantes, a través de la promoción de los derechos humanos, las libertades fundamentales, la democracia y el estado de Derecho. Asimismo, se erige como instrumento de alerta temprana, prevención de conflictos y gestión de crisis.

Este trabajo examina la posibilidad de que México se integre a la OSCE, dentro del esquema de Estado asociado para la cooperación, que existe desde 1975 en dicha organización, y que básicamente implicaría el compromiso de México de respetar los valores de la mayor organización regional en materia de seguridad en el mundo y a la vez, convertirse en el principal interlocutor latinoamericano de Europa, al pertenecer –con diversos status– a los principales organismos del llamado “viejo continente”, incluyendo la Unión Europea y el Consejo de Europa.

El origen de la OSCE se remonta a principios de la década de los cincuenta, en la cual algunos países del entonces bloque socialista hicieron propuestas en el sentido de establecer una conferencia de seguridad para todo el continente europeo. El 1º de agosto de 1975, después de varios años de negociaciones, fue firmada el Acta Final de la Cumbre de Helsinki que estableció la Conferencia sobre la Seguridad y la Cooperación en Europa (CSCE) como foro multilateral para el diálogo Este-Oeste, incluyendo a los países que habían adoptado políticas de neutralidad. Este fue un paso significativo en la distensión Este-Oeste. A inicios de la década de los noventa, con objeto de poder hacer frente a los retos que presentaba el nuevo contexto internacional al término de la Guerra Fría, la Conferencia inició un proceso de institucionalización que se reflejó en la Cumbre de París,[1] la cual fue el punto de transición entre las tareas de este esquema como foro para la negociación y el diálogo y lo que sería su nuevo papel como estructura operacional activa.

Este proceso de adaptación habría de culminar en la Cumbre de Budapest [2] en ocasión de la cual se acordó el cambio de status de "Conferencia" a "Organización" y se declaró a la nueva Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE) como el instrumento fundamental para la detección temprana y la gestión de crisis y conflictos en la región eurasiática. 

Los Socios para la Cooperación

Además de sus 56 Estados Participantes[3] -entre los que se encuentran EE UU y Canadá- con el objeto de atender y garantizar de una manera más amplia la seguridad en Europa, la OSCE cuenta con 11 Socios para la cooperación, distribuidos en la zona del Mar Mediterráneo y en Asia. Este esquema de cooperación y participación en la OSCE se fundamenta en el Acta Final de Helsinki de 1975, que incluyó un apartado relativo a la seguridad y la cooperación en el Mediterráneo, al considerar a esa área geográfica colindante con varios Estados Participantes de la OSCE como estratégica para la seguridad de la región, aunado a los lazos históricos, culturales, económicos y políticos de los países ribereños. Si bien, originalmente este esquema se diseñó para permitir a un grupo de países extra-europeos con litoral en el Mar Mediterráneo, mantener relaciones específicas y especiales con la Organización, actualmente acoge también a países socios que se ubican en Asia.  Los socios para la cooperación son, pues, Estados que mantienen relaciones de una naturaleza especial con la OSCE. Se pueden distinguir en dos grupos: los socios mediterráneos y los socios asiáticos.

Los seis países mediterráneos son Argelia, Egipto, Israel, Jordania, Marruecos y Túnez. Si bien los países mediterráneos habían sido invitados a participar en diversas reuniones y actos organizados por la CSCE,[4] particularmente en temas relacionados con la economía, el medio ambiente, la ciencia y la cultura, los países mencionados, con excepción de Jordania, solicitaron ingresar formalmente como Estados asociados, peticiones que fueron aceptadas en 1994.  En 1998, el Consejo Permanente (CP) de la OSCE adoptó decisiones  que permitieron a los representantes de los socios a formar parte de los equipos de supervisión y vigilancia electoral de la OSCE/OIDDH y a poder hacer visitas a las misiones de la OSCE en el terreno.

Los Estados asiáticos asociados a la OSCE son cinco: Afganistán, Corea, Japón, Mongolia y Tailandia.  La OSCE decidió en 1992, en la Cumbre de Helsinki, invitar a Japón[5] a asistir a las reuniones de la CSCE en calidad de Estado “no participante”.  Posteriormente, en 1994, la OSCE decidió invitar como observador a la República de Corea,[6] debido al interés de este país asiático y a su estratégica posición en un área conflictiva del mundo.  Tailandia fue el tercer Estado de esta región que se asoció a la OSCE, en 1998. En 2003, los Estados Participantes de la OSCE decidieron que Afganistán se sumara al grupo de Socios para la cooperación y a fines de 2004 se aceptó que Mongolia formara parte de este grupo de socios. Los elementos comunes a todos estos Socios son el respeto a los valores, principios y objetivos de la OSCE y el estrechamiento de relaciones con la organización paneuropea, y en los dos últimos casos (Afganistán y Mongolia) una frontera común.

El caso de México

Tomando en cuenta los precedentes en el esquema de Estados asociados a la OSCE, resulta viable que México pueda solicitar su ingreso a la OSCE como Socio para la Cooperación, con base en las dos siguientes premisas: la primera, es la interpretación, en lato sensu, del capítulo del Acta Final de Helsinki relativo a las cuestiones de seguridad y la cooperación con el Mediterráneo, que señala que “…el proceso para aumentar la seguridad no deberá confinarse a Europa, sino que deberá extenderse a otras partes del mundo, y en particular al área Mediterránea”. Y la segunda, es que no existen criterios definidos ni se exige una lista determinada de requisitos para ese fin. Hay que considerar, no obstante, que la ausencia de criterios podría también complicar la posibilidad de un país interesado en formar parte de ese foro regional, si bien la práctica ha demostrado lo contrario. 

Considerando lo anterior, la posibilidad de que México pueda ingresar como Socio para la Cooperación de la OSCE no es remota. Se trata de una posición política que requeriría necesariamente realizar gestiones con ciertos Estados Participantes que podrían acoger con interés la solicitud mexicana, entre los que podría citarse EE UU y Canadá, la actual (2006) Troika de la OSCE (Eslovenia, Bélgica y España).
Lo anterior es viable y contribuiría a que el actual gobierno mexicano pueda cerrar el círculo europeo, al pertenecer a los principales organismos multilaterales de ese continente. Sin embargo, considerando que hubiera reticencias para tomar una decisión al respecto, habría que considerar que en 2007, la PEE estará a cargo de España, país con el cual México ha mantenido tradicionalmente estrechas relaciones y que sin lugar a dudas se convertiría en un importante aliado y abogado del interés mexicano.

Una vez solicitado oficialmente el ingreso mexicano –y quizás antes de que la OSCE tome una decisión al respecto–, un escenario probable sería que se invitase a México a participar en la próxima Reunión del CM que se llevará a cabo en Bélgica a fines de 2006, en la que se tomaría la decisión definitiva, tal como se hizo en Sofia con la candidatura mongola, lo que a su vez permitiría al Secretario de Relaciones Exteriores del nuevo gobierno mexicano tener un primer contacto directo con más de 60 cancilleres asistentes a la reunión anual.

Elementos a considerar para asociarse a la OSCE.

Partiendo de la base de que la OSCE en la práctica se ha guiado con un criterio generalizado de caso por caso para admitir a sus Socios, a continuación se ofrecen algunos puntos que podrían señalarse como criterios lógicos de selección y admisión de los prospectos de Socios, mismos, que como se observará no son una norma en dicho proceso:
1)       Ubicación geográfica. Podría pensarse que el primer criterio para ser Socio para la cooperación sería la cercanía del territorio de un Estado con el área de la OSCE. Sin embargo, los hechos demuestran que no ha sido así. Incluso, puede añadirse que para convertirse en Estado Participante (miembro) no se requiere estar geográficamente localizado en el continente europeo, tal es el caso de EE UU y Canadá. Así, en el caso de los socios para la cooperación, Tailandia y Corea, por ejemplo, son dos países asociados que no tienen frontera con ninguno de los 56 Estados de la OSCE. En el caso de México, en todo caso, se puede argumentar que es un país que comparte frontera con EE UU, uno de los mayores países territorialmente hablando y el más poderoso no sólo de la OSCE, sino de todo el mundo en la actualidad.
2)       Valores y principios comunes. Idealmente los miembros y socios deben compartir, respetar y promover los valores comunes, los principios y los objetivos en que se basa la OSCE. Así, la defensa y protección de la democracia y los derechos humanos son, sin duda, elementos esenciales para pertenecer a la OSCE, en cualquiera de sus esquemas. Hay, sin embargo, países asociados –y Estados Participantes– que no aplican o respetan tales elementos, incluyendo la abolición de prácticas degradantes como la tortura y la pena de muerte.[7] Al respecto, y como punto favorable para lograr asociarse a la OSCE, se puede argumentar que México ha suscrito diversos documentos e instrumentos internacionales que refrendan su compromiso con los valores y principios universales en los que se basa la organización regional.
3)       Lazos histórico-culturales. En 1975 la OSCE –entonces Conferencia (CSCE)– estableció que tales nexos entre los países con litoral mediterráneo eran la base para una asociación para cooperar en pos de una mayor seguridad en Europa. En lo que se refiere a los socios mediterráneos, sin duda ello tiene sentido, sin embargo, los casos de los socios asiáticos (Japón, Corea, Tailandia, Afganistán y Mongolia) rompen con ese criterio. México podría comprobar fácilmente sus lazos históricos y culturales con Europa y el respeto a valores y principios comunes que además han sido promovidos y defendidos por el gobierno mexicano en diversos foros internacionales.
4)Contribución financiera. Si bien Japón y en menor medida Corea, que están asociados desde 1992 y 1994, respectivamente, han contribuido con recursos financieros y de manera voluntaria a algunos programas de la OSCE, no existe obligación de los Socios para la Cooperación de contribuir financieramente a la organización, dado que se trata de un esquema de cooperación informal.
5)Combate al terrorismo. Una de las principales preocupaciones de la comunidad internacional y de la OSCE en particular, es la lucha contra el terrorismo, a través de la prevención y el aumento de la vigilancia. Este punto se liga con el primero y el segundo, debido a la extensa línea fronteriza que existe entre México y EE UU, el más relevante Estado Participante de la OSCE y quizás el más interesado en proteger sus permeables fronteras. Sin duda, la idea mexicana de asociarse a la OSCE convendría a las autoridades estadounidenses y brindarían su apoyo político-diplomático. 

En conclusión, de acuerdo a los precedentes y las cinco consideraciones explicadas en los párrafos anteriores, México tendría altas posibilidades de ser admitido como Socio para la Cooperación de la OSCE, dado que comparte más de 3 mil kilómetros de frontera con uno de los 56 Estados Participantes de la OSCE –quizás el de mayor influencia en la organización y en el mundo–, así como los valores y principios de la Organización regional. Sus lazos históricos y culturales con Europa –y quizás ahora con EE UU– son indudables e irrefutables y aunque su peso económico específico es mediano y es miembro de la OCDE, no necesariamente debería ser contribuyente financiero, característica que por cierto comparten todos los Socios para la Cooperación con excepción quizás de Japón y Corea.

Ahora bien, no obstante lo anterior, lo más prudente sería que las autoridades mexicanas correspondientes consideren las ventajas y los compromisos –incluso las desventajas derivados de una posible asociación a la OSCE, sobre todo si se consideran los antecedentes de los actuales Socios para la cooperación, las cuales han dejado claro que la OSCE no tiene reglas definidas para aceptar a los Estados con dicha calidad. Ello sugiere que mayores o menores prerrogativas dependerían de la capacidad negociadora de los diplomáticos del país candidato.

La OSCE se ha ganado una buena reputación debido a la eficiente labor en asuntos tales como la alerta temprana, la prevención de conflictos, el manejo de crisis y la rehabilitación posconflicto, destacando la organización de procesos electorales (como en los Balcanes, Georgia, Azerbaiyán y Ucrania) y la promoción del respeto de los derechos humanos. Por ello, esta organización paneuropea constituye un foro único e ideal para continuar con la edificación de una Europa que comparte valores y principios, incluidos en su enfoque amplio de seguridad y cooperación, y que abarca áreas transatlánticas y euroasiáticas.

Ambos aspectos, son de interés para México, particularmente en un época en que la seguridad del mundo se ve amenazada por diferentes fenómenos internacionales o globalizados, entre los que destaca el terrorismo y las diversas manifestaciones de tráfico ilegal (estupefacientes, personas, armas, etc.) y considerando que el sistema de seguridad de la OSCE no incluye instrumentos militares, sino que se basa en la cooperación interestatal para promover el respeto de los derechos humanos, la democracia, las libertades fundamentales y el imperio del Derecho, funcionando como una herramienta de alerta temprana, prevención de conflictos y gestión de crisis.

Lo anterior es congruente con lo establecido en el Informe del Grupo de Alto Nivel sobre las Amenazas, los Desafíos y el Cambio presentado en diciembre de 2004 que, convocado por el Secretario de las Naciones Unidas, ha establecido 101 recomendaciones a tomar en cuenta si se desea mantener la seguridad y la paz internacionales y en el que se presenta también un enfoque integral de la seguridad incluyendo como amenazas aspectos tales como el desarrollo y la degradación al medio ambiente.

En ese sentido, la posibilidad de que México pueda asociarse con la OSCE para cooperar en los diversos campos que atiende esta organización regional es grande y factible. Además, representaría un desafío para la política exterior mexicana y para el país en general, al asumir compromisos en pro del respeto de los principios y valores de la organización regional, los cuales, por cierto, México ha defendido y defiende en varios foros internacionales, con lo que habría coherencia política y diplomática. De hecho, ingresar a la OSCE como Socio para la cooperación llevaría a México a integrarse plenamente a Europa –dado que ya está presente en la UE y en el Consejo de Europa– y llegar así, a ser el principal interlocutor latinoamericano con Europa.

Los compromisos que el gobierno mexicano asumiría ante la OSCE, en el terreno práctico no implican erogaciones presupuestarias extraordinarias, tan preocupantes en estos momentos no solamente para México, sino para cualquier país del mundo de similares dimensiones. De hecho, los gastos que habría que hacer se reducen a la participación de algunos funcionarios de diversas dependencias federales, con cargo al presupuesto ordinario de cada una de ellas. Esto, claro está, no deberá significar asociarse a la OSCE con el único propósito de que el nombre de México aparezca en un foro internacional más, sino para participar en serio en las reuniones o conferencias que organizan las instituciones de la OSCE y aprovechar los instrumentos que durante sus tres décadas de labor, este organismo regional ha desarrollado y ha demostrado, en varias ocasiones, que son efectivos para mantener la seguridad y la estabilidad de una gran parte del mundo, sin necesidad de resolver los conflictos a través de medios militares.   México debería conocer a la OSCE, tratarla, cortejarla y, de ser posible, tener una relación estrecha con el ánimo de cooperar para beneficio mutuo, con la idea de dar frutos en ámbitos de la seguridad y el desarrollo, y con la intención de insertarse mejor en Europa, con el añadido de reforzar lazos con Asia Central, el Cáucaso y Norteamérica.  

Bibliografía.
Manuel Diez de Velasco. Instituciones de Derecho Internacional Público, Madrid, Tecnos, décima edición, 1997.
Manuel Diez de Velasco. Las Organizaciones Internacionales, Madrid, Tecnos, décima edición, 1997.
Servando de la Torre, “Presidencia española de la OSCE”, en Política Exterior. Número 103, enero-febrero 2005. España
Servando de la Torre, “El futuro de la OSCE”, en Política Exterior. Número 68, marzo 1999. España
Javier Rupérez, “OSCE: de Conferencia a Organización”, en Revista Española de Defensa.  Número 105, 1996.
Richard Holbrooke, “EE UU, una potencia europea”, en Política Exterior. Número 45, junio 1995. España
Jorge Dezcallar, “Un nuevo concepto de seguridad en Europa”, en Política Exterior. Número 43, febrero-marzo 1995. España
The Helsinki Monitor.  Diversos números y artículos. 1998, 1999, 2000, 2001, 2002. The Hague - The Netherlands

OSCE Handbook. Third Edition. Second Impression, June 2000.  Reprinted, July 2002.
Annual Report on OSCE Activities 2003.
SIPRI Yearbook 2005. Armaments, Disarmament and International Security.   Appendix 1A by Pal Dunay. Stockholm International Peace Research Institute. August 2005

[1] Celebrada en la capital francesa del 19 al 21 de noviembre de 1990.
[2] Reunión celebrada en Hungría el 5 y 6 de diciembre de 1994.
[3] Hasta el 22 de junio pasado integraban la OSCE 55 estados. Montenegro, una vez separado de Serbia se convirtió en el 56º  y más reciente integrante de pleno derecho.
[4] Oficialmente se les llamó Estados Mediterráneos no Participantes, nombre que se modificó por “Socios Mediterráneos para la Cooperación”, en una decisión del CP (5/dic/1995) para evitar una connotación negativa.
[5] Japón ha sido invitado desde 1992 a las reuniones de más alto nivel tanto de la CSCE como de la OSCE, incluyendo las de Jefes de Estado y de Gobierno y del CP.  Ha enviado tropas a las Misiones de la OSCE en Skopje, Croacia y Bosnia y Herzegovina. Asimismo, ha cooperado con inspectores y supervisores en materia electoral en los procesos llevados a cabo en Bosnia y Herzegovina y Croacia. El gobierno japonés ha realizado significativas contribuciones –incluyendo financieras_ en apoyo de las elecciones en Bosnia y Herzegovina, las actividades de la OSCE en Albania y en reforzar el Secretariado de la OSCE. 
[6] Corea fue el segundo país asiático admitido –después de que su gobierno lo solicitase oficialmente_ a participar en ciertos casos y eventos organizados por la OSCE. Asistió primeramente a la Reunión Preparatoria de Budapest y a la Cumbre de Budapest de 1994. Ha participado en el monitoreo de las elecciones de 1996 en Bosnia y Herzegovina, incluyendo contribuciones financieras. Su participación como socio para la cooperación de la OSCE se ha señalado como un modelo para promover la seguridad y la estabilidad en la península de Corea.
[7] Para ingresar como socio, Afganistán argumentó que le era necesario asociarse para poder establecer en su territorio los valores y principios europeos que contribuyeran a la seguridad y estabilidad del país.

Jorge Luis Hidalgo Castellanos*
Es licenciado en Derecho por la ENEP Acatlán,UNAM, con maestría en Estudios Internacionales por la Universidad Complutense de Madrid y la Escuela Diplomática de Madrid. También realizó estudios en el Instituto Matías Romero de Estudios Diplomáticos (IMRED) en la ciudad de México y en el Instituto Universitario de Estudios Europeos en Turín.  Es miembro de carrera del Servicio Exterior Mexicano (SEM) desde 1992. Actualmente ocupa el cargo de Jefe de Cancillería en la Embajada de México en Belice. En el extranjero también ha laborado en los consulados generales en Los Ángeles y en Río de Janeiro, así como en la Embajadas en España y en Austria, donde siguió la OSCE y la relación bilateral con Eslovaquia y Eslovenia. Asimismo, atendió asuntos multilaterales en la Misión Permanente de México en Viena (ONUDI y CNUDMI). En la Secretaría de Relaciones Exteriores trabajó en el IMRED.  El autor agradece  el valioso apoyo de la Emb. Olga Pellicer y de la Dra. Annerose Yamaguchi, así como las observaciones del Dr. José Luis León y del Mtro. Javier Basulto.


Links:

^- Artículo publicado en la revista CONTRAPUNTO del CIDE.